Dziś na blogu gościnny wpis Jacka Pakuły
Dziękując za zaproszenie Prof. Piotrowi Stecowi przygotowałem krótki tekst. Zdaje się sobie sprawę, że tak jak dla ogółu społeczeństwa problemy z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego nic nie znaczą, tak i społeczność akademicka nie poświęca większej uwagi stypendiom i zapomogom. A jednak w tzw. tarczy 2.0 znalazły się regulacje pomocy materialnej dla studentów. Zmiany te prezentowałem na łamach portalu Prawo.pl (link). Nie ma więc potrzeby omawiać ich jeszcze raz. Warto jednak zadać dwa pytania, które w toku prac legislacyjnych umknęły.
- Dlaczego pomoc materialna dla studentów jest ważna?
Konstytucjonaliści z pamięci wyrecytują art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym „władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia”, tworząc systemy indywidualnej pomocy, których to warunki określa ustawa.
Naturalnie, łączymy pomoc materialną z prawem do nauki. W interesie każdego państwa jest to, aby jego obywatele byli wykształcenie; ciągle powtarzane są hasła: gospodarka oparta na wiedzy, współpraca nauki z biznesem. Państwo wspiera studentów za pomocą kredytów (ciągle mało popularnych), ale jest też pomoc materialna o charakterze bezzwrotnym. Przyjęty model oparty jest na dwóch świadczeniach: socjalnym (dochód) i motywującym do nauki (osiągniecia). Dopełnienie stanowią stypendium dla osób niepełnosprawnych i zapomoga. System pomocy materialnej od lat jest krytykowany, ale lepszego nie zaproponowano. Wg mnie zamiast szukać Św. Graala, lepiej byłoby poprawić pewne mankamenty. Zaletą systemu jest jego stabilność. Niestety, tzw. konstytucja dla nauki, nie tylko powieliła stare błędy, ale i wprowadziła nowe łamigłówki. Uczelnie musiały więc poukładać sprawy stypendialne na nowo z dniem 1 października 2019 r. (przepisy dot. pomocy materialnej weszły w życie rok później, aniżeli sama ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce).
Wracając jednak do pytania – pomoc materialna jest ważna z jeszcze jednego powodu, który w ogóle jest pomijany. Uczelnie korzystają z autonomii, co pozwala im wydawać akty prawa zakładowego, odnoszące się nie tylko do użytkowników (pracowników, studentów), ale i do kandydatów. Organy uczelniane swoim postępowaniem oddziałują na użytkowników, zwłaszcza młodzież. Powinny działać sprawnie, a decyzja w przedmiocie stypendium być słuszna. Motywy działania organu mają utwierdzać studenta, który nawet jeśli nie otrzymał tego stypendium, w przekonaniu o sprawności państwa i sprawiedliwości prawa. W praktyce jednak wykładnia językowa w prostych sprawach prowadzi często do absurdalnych wniosków, a studenci nie zawsze ujawniają wszystkie dochody ubiegając się o stypendium socjalne. Wzorcowy model opiera się na założeniu, że szczęśliwy posiadacz dyplomu wspomina okres studiów jako dolce vita, a jednocześnie wie, że warto przestrzegać prawa, nie wymyślać nowych mafii Vat-owskich i innych oszustw.
- Czy zmiany zawarte w tzw. tarczy 2.0 były potrzebne?
Istota tych zmian polega na wycofaniu się, czasowo, z pewnych rozwiązań. Przykładowo, od lat było przyjęte, że student może otrzymać nie więcej niż dwie zapomogi w roku akademickim. Chodziło o zdarzenie losowe powodujące trudną sytuację materialną, a zamienione w konstytucji dla nauki na trudną sytuację życiową. Na palcach jednej ręki można policzyć studentów, którzy otrzymali dwie zapomogi w jednym roku akademickim. W tarczy 2.0 zniesiono ten limit. Tym samym możliwe jest przyznanie trzeciej, a nawet czwartej zapomogi jednemu studentowi. Trudno sobie wyobrazić, ile nieszczęść musiałoby dotknąć studenta, żeby sięgnął po trzecią i kolejną zapomogę.
Pozostałe zmiany również można scharakteryzować w podobny sposób: skorzysta na nich niewielka grupa spośród całej populacji studentów. Ustawodawca zapomniał, że pomoc materialna ma charakter posiłkowy. Ciężar wspierania studenta spoczywa na jego rodzinie, następnie na władzy publicznej (pomoc społeczna), a dopiero na trzecim miejscu są stypendia i zapomogi. Oznacza to, że pomoc nie musi zaspokajać wszelkich potrzeb studenta, wszakże jest finansowane ze środków publicznych, czyli z pieniędzy podatników. Ustawodawca funduje nam jednak wyścig po zapomogi i kolejne stypendia. Wracają wszystkie niepożądane mechanizmy, jak np. wsparcie dla studenta, który 13 lat studiuje ciągle na tym samym kierunku. Nie ukończy go, ale wniosek o zapomogę złoży i współlokatorom w akademiku z satysfakcją powie: „Dobrze, że nie spieszyłem się z obroną pracy, to jeszcze postaram się o zapomogę, a może nawet dwie.”. Organ może odmówić, ale musi taką odmowę uzasadnić. Zaraz ktoś powie: przecież na czas zarazy stosowanie kpa zostały wyłączone, więc nie trzeba nic uzasadniać. A jednak – te sprawy podlegają nadal kontroli sądów administracyjnych. Nie wystarczy adnotacja na podaniu: nie przyznać. Problemów proceduralnych jest oczywiście więcej, ale to kłopot dla uczelni, a nie dla studentów, czy resortowych urzędników.
Jest jeszcze druga strona medalu: finanse. Uczelnie nie znają wysokości dotacji na pomoc materialną, opierają się na przelewach, które dotychczas wpływały w transzach miesięcznych (1/10 ubiegłorocznej dotacji). Tarcza 2.0 zniosła odniesienie do ubiegłorocznej dotacji, co oznacza, że należy się raczej spodziewać spadku, a nie wzrostu środków na pomoc materialną. Do końca roku akademickiego należy wypłacać stypendia w ustalonej już wysokości. Bez decyzji o wysokości dotacji trudno jednak planować budżet na zapomogi; pod znakiem zapytania są stawki stypendiów w kolejnym roku akademickim, który planowo powinien rozpocząć się w października br. Warto również pamiętać ubiegłoroczny podział – niektóre uczelnie zyskały, inne straciły i to znacznie, gdy chodzi o wysokość dotacji na pomoc materialną. Jeśli w 2019 r. na stypendia i zapomogi przewidziano około 1,8 mld złotych, przy liczbie 1,2 mln studentów to trzeba zadać sobie pytanie: ile dziś wyniosłaby zapomoga, gdyby zgłosili się po nią wszyscy studenci? Czy byłoby to 45 (słownie: czterdzieści pięć) złotych?
Zmiany niosą jeszcze jedno ryzyko – transfer pomiędzy środkami przeznaczonymi na pomoc materialną a opłatami za studia. Decyzje pozytywne wymykają się często kontroli. Istnieje więc pokusa: dziś przyznać studentowi zapomogę, aby następnego dnia mógł on zlecić przelew i opłacić czesne. Warto budować autorytet państwa i szacunek do prawa. Zmiany w zakresie pomocy materialnej dla studentów w żaden sposób jednak nie wpisują się w ten proces. Być może byłoby inaczej, gdyby pracom legislacyjnym w tym zakresie towarzyszyła jakakolwiek refleksja. Zmiany ilustrują jedno – marnuje się ciężką pracę organów stypendialnych. Te zaś były gotowe poradzić sobie z wyzwaniami, jakie nastały podczas zarazy. Zorganizowały swoją pracę dość sprawnie, a nawet wypracowały własne mechanizmy przyjmowania wniosków, często w postaci skanów czy zdjęć.
Piotr Stec 